长江流域是我国重要的经济带之一，是人口和经济高度集聚的区域，流经九个省和两个直辖市，流域面积覆盖我国面积的近20%，水流量约占全国的35%，是我国重要的生态保护和建设区。随着长江流域社会经济的快速发展，开发和保护矛盾日益突出，产生了植被破坏严重、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题。2016年6月，国务院发布《长江经济带发展规划纲要》明确提出：“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”。实施生态优先大保护战略，从流域水生态系统整体性出发，统筹流域上下游各方的经济及生态关系，建立一种有效均衡的利益机制是关键。生态补偿机制是通过财政转移支付等手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题的机制之一。在借鉴全国跨省生态补偿机制实践经验的基础上，加快推进建立长江经济带省际生态补偿机制是落实长江经济带生态优先战略的重要途径。

长江经济带省际生态补偿的现状

目前，长江经济带部分省市已开展跨省生态补偿探索，然而由于各地生态环境情况不同、发展阶段水平不同，对省际生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异。长江经济带省际生态补偿机制建设存在以下问题：

第一，生态补偿机制建设思路、路径有争议。从当前我国省际生态补偿的实践来看，面临的最大问题是地区之间缺乏有效的协调机制。由于长江经济带上下游各地区实际情况、特征的复杂性，如何在维护和保障省际生态环境安全的前提下，以水环境质量改善和保障生态基流为核心，统筹协调各相关方的经济利益以及生态利益，构建公平合理、长效运行的省际生态补偿机制是实践中的难点。流域上下游各省市对于机制如何建、标准如何定、资金怎么来、补偿模式怎么推等问题都存在争议。

第二，突破省际生态补偿机制仍存在诸多挑战。当前长江经济带的生态补偿机制建设主要是在各省范围内展开。跨省界流域横向补偿，上下游省份之间经济差异大，生态环境需求目标不同，对补偿标准设计的认识不同。

第三，生态补偿标准体系仍不完善。补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在一些技术障碍。补偿标准的确定是补偿效益机制中的一大难点，在建立补偿资金体系之前，要明确生态补偿建设和环境保护举措与提供的生态效应之间的因果关系。当前长江经济带部分地区实施的生态补偿标准总体偏低。

第四，补偿机制模式和资源机制较为单一。目前长江经济带各省实施的生态补偿主要还是由政府主导，补偿方式主要依靠财政转移支付、生态功能建设专项资金及相关的税费政策，而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失，除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式缺乏应有的重视。

第五，生态补偿机制实施保障不健全。长江经济带省际水环境资源产权制度尚未构建，产权关系不够明晰，生态环境权益交易流转体系不建立，难以充分发挥市场力量，调动流域上下游相关方的积极性。长江经济带建立生态补偿机制实施的法律支撑还不足，现有的也分散在有关法规政策文件的一些生态补偿的规定中，并没有对各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素予以明确规定。完善长江经济带省际生态补偿机制还亟待有效的监管体系，监管能力不匹配，生态补偿机制实施的基础不牢。

完善长江经济带省际生态补偿机制的思路

一是积极争取国家试点，构建跨省域生态补偿的沟通与合作机制。在现行运行机制下，地方政府之间的跨区域合作必然会遭遇行政区划壁垒与市场跨界配置资源的矛盾。在涉及省际生态补偿中，仅仅依靠上游和下游的同级地方政府进行谈判和磋商，很难达成一致意见。基于此，中央政府的介入和干预就显得非常重要。

建议长江流域应抓住长江经济带建设上升为国家战略的有利机遇，争取将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围。可先期由中央有关部委会同沿线11省市地方政府共同组成“长江经济带生态补偿委员会”。以委员会为载体，建立省际常态化沟通与合作平台，定期组织部省际协调与联席会议，就长江经济带跨省域生态补偿问题展开磋商与谈判。

二是探索多元化融资渠道，构建跨省域生态补偿长效投入机制。当前我国主要存在两个生态补偿资金来源渠道，分别是财政转移支付与专项基金，前者为主要资金来源。在财政转移支付中，占比较大的是纵向转移支付，尤其是中央对地方的转移支付。相比之下，同级行政区域之间的横向转移支付偶见于同一省域范围内的生态补偿实践。而省域之间、跨省流域上下游之间的横向转移支付更是凤毛麟角。

建立多元化、多渠道的生态补偿资金长效投入机制是长江经济带跨省域生态补偿机制得以正常运转的前提。从国内实际出发，有必要构建“以横向财政转移支付为主，纵向转移支付为辅，其他资金为补充”的生态

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